——理论、实证分析与政策建议
彭湃 陈文娇
从1998年到2005年,我国普通高中招生数已从359.55万人增至877.73万人,在校生数已从938万人增至2409.09万人。[1]普通高中已经成为一个规模庞大、发展快速的教育系统。
在教育财政理论的构建中,教育成本分担研究侧重于高等教育领域,对高中教育成本分担的研究文献较少。因此,无论在理论上还是在实践上,都要求我们更加科学地认识高中教育的成本分担问题。本文将从理论、数据与政策沿革三方面分析这一问题,并提出若干改进建议。
一、理论探讨
教育成本分担,或曰成本补偿,指的是教育投资由谁支付、如何支付的问题,即教育投资如何在政府、企业、个人等各方合理分摊并最终实现的问题。[2]高中是否应实行成本分担?如果实行,与其他教育层次相比,其投资主体的成本负担比例应有什么特点?对于这两个问题,本文在理论上有如下阐释:
(一)高中教育的准公共产品性质
高中教育具有“准公共产品”的性质。一方面,由于接受高中教育者获得知识技能后,增加了获得收入乃至提高社会地位的能力,因而高中教育具有排他性和消费上的竞争性,具有私人产品属性;另一方面,个人在接受高中教育后,有助于提高企业的劳动生产力,进而有助于提高整个社会的文化与民主水平,从这个角度看,高中教育又具有公共产品的某些属性。
(二)高中教育的个人与社会收益率
高中教育作为一种人力资本投资,对个人和社会都会有利。根据萨卡洛普洛斯的分析,各级教育的个人收益率均超过了社会收益率。在非洲、亚洲、拉美以及中等发达国家中,中等教育的社会收益率分别为17%、15%、18%、10%,而个人收益率分别为26%、15%、23%、13%。[3]根据“利益获得”原则,受教育者由于其接受的教育而获得了高于他人的个人收益,因此其本人或家庭理应分担部分教育成本。这一结论同样适用于我国。
(三)高中教育的基础教育属性
从各投资主体分担教育成本的比例看,与九年制义务教育相比,高中教育是一种选择性教育,国家并未强制人人接受,因此其不具备法律赋予的纯公共产品性质。此外,与高等教育相比,高中教育又是一种基础教育,对受教育者进行基本文化知识与技能的培养,其个人收益率大于社会收益率的程度要远低于高等教育,其人力资本投资转化为生产力比中等职业教育来得缓慢,个人要实现较高的收益率还必须继续接受高等教育,因此,高中教育个人分担的教育成本比例应低于高等教育和中等职业教育。
(四)高中教育的公平价值追求
高中教育的公平主要指入学机会的公平。许多研究表明,不断提高的学费水平确实有可能影响低收入家庭的入学机会和教育选择。提出教育成本分担理论的约翰斯通教授认为:学生资助政策应当与学费政策相配合,“以便使所有愿意学习以及能够从学习中受益的学生都有机会进入学校学习,不论其父母的经济状况如何。”[4]因此,在人均收入不高且城乡差异巨大的发展中国家,尽管高中应实行成本分担,但在制定具体的政策时,一定要考虑教育公平问题,即个人分担教育成本占家庭纯收入或总支出的比例不能过高,不至于影响其家庭的最低生活水平;并且要通过奖助学金、学费减免等措施减少对低收入阶层学生的负面影响。[5]
二、数据分析
本文拟运用相关年度的《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》中的数据估算高中教育的成本分担情况。在指标的选择上,由于高中择校费的数据难以获得,本文将学杂费视为个人与家庭分担的教育投入,并将预算内教育经费视为政府的教育投入。
(一)政府与个人分担比例分析
1.经费来源结构及变化分析
表1显示,我国高中的政府投入和非政府投入都有大幅度增长,1996年至2003年,政府投入从83.2亿元增长至289.4亿元;非政府投入(包括以学杂费为主的教育事业收入、捐集资收入等)从86.2亿元增长至387.5亿元。两个主体的投入在绝对额上都有较大增长。但从增长速度上看,政府投入仅增长了2.5倍,
而非政府投入增长了3.5倍,政府投入增长速度远低于非政府的投入。
从政府投入与非政府投入的比例来看,政府投入的比例在8年中由49%下降至42%,与此同时,非政府部分的投入由51%上升至58%。二者呈此消彼涨的态势。
2.经费支出结构及变化分析
表2显示,从1996年至2003年,我国高中的生均教育支出中,预算内经费支出比例由52%下降至43%。与之对应,预算外经费支出比例由48%增长至57%。这种变化趋势与高中经费收入来源结构变化大致相同。也就是说,不管是在经费收入上,还是每个学生的花费上,政府的财政支持作用在下降,而个人与家庭负担比例有上升的趋势。
(二)学杂费支出分析
1.学杂费总量分析
表3显示,1996年至2003年间我国高中学杂费收入增长迅速,绝对数已从24.5亿增长至171.2亿元;从学杂费指数看,2003学杂费指数几乎是1996年的7倍,远高于预算内教育经费的增长速度;从学杂费占总经费的比重看,1996年,学杂费仅占高中总收入的14%,而2003年,这个数字已增长到25%,占到高中总收入的四分之一。这与发达国家公立高中教育多为免费形成鲜明对照。[6]
2.学杂费个人负担率分析
表4显示:(1)学杂费占城乡居民人均收入的比重正在上升。其中,学杂费占农民人均纯收入的比重从16.6%上升至33.2%;占城市居民人均可支配收入的比重从6.6%上升至10.3%。(2)农民家庭高中教育成本负担相对较重。考察期内,高中生均学杂费增长约173%,与城市居民可支配收入的增长率比较接近,但同期的农民人均纯收入仅增长了38%,农民收入的增长远赶不上高中学杂费的增长。(3)学杂费占生均经费支出(表2数据)的比重接近四分之一。2003年生均学杂费占教育经费约21.9%,而这个数字在1996年仅为14.3%。
综上所述,我国高中已经在实行教育成本分担政策,其中政府分担的比重正逐年下降,个人分担的比重正逐年上升;个人与家庭所支付的学杂费增长速度快,占生均教育经费、城乡居民收入的比重均有上升;农民家庭的高中教育成本负担较重。
三、政策沿革
(一)多方原因刺激高中大发展,引发学校财政紧张
从政策沿革上看,高中收费及成本分担制度的形成是一个逐步实现的过程。1996年教育部的一份规划提出,“适度扩大普通高中教育规模,其中大城市和沿海经济发达地区努力普及高中阶段教育。2000年普通高中随着高等教育规模的扩大适度发展,达到850万人,比1995年增加136.8万人,年递增率3.6%。2010年普通高中在校生达到1400万人。”[7] 实际上,这些目标早就随着高等教育的“超常规”扩招和初中毕业生升学压力的加大而被突破,而政府对高中投入的增长远远不及在校生数的增长,这给高中的教育财政造成了极大的压力。事实上,高中负债办学、多轨制收费等各种教育财政问题也是从这一时期逐渐形成的。
(二)政府放开低收费政策,支持学校提高收费
1999年教育部的一份文件中称:高中阶段教育属于非义务教育。要在充分考虑当地群众承受能力的基础上,经物价部门批准,区别不同地区和不同类型学校,适当调整学费标准,提高高中阶段学费在培养成本中的比例。[8]为弥补政府投入的不足,各地高中增收的首要途径就是提高学杂费标准。将2003年与1993年相比,全国高中的生均学费上涨了8倍。[9]高中增收的第二个途径是扩大择校生比例,收取高额择校费。如湖北省省级示范高中三年的择校费高达27000元,平均每学年达9000元,远远超过了大学的收费。[10]高中增收的第三个途径是设置多轨收费制,各地的示范高中收费普遍存在公费生、自费生、扩招生、择校生等差别。如辽宁大连,公费生一年学费600元,自费生一年学费3000元,扩招生一年10000元。[11]多轨收费使高中收费政策日显混乱,也为一些学校的乱收费提供了可乘之机。
(三)政府推动建立收费双轨制,规范学校收费政策
目前全国各地正推动高中收费的规范化,各地的普遍做法是建立学杂费与择校费并举的双轨收费制。如2003年浙江绍兴市公办普通高中学费实行并轨,设立高中择校费,取消公费生和自费生,实行统一的收费项目和标准;2006年湖北省公办普通高中取消调节性招生,只招收计划生和择校生,并对两种学生的收费设置最高标准;全国其他地方也通过类似的双轨收费形式促进高中收费规范化,由教育部门和物价部门共同颁布高中收费标准。此外,各地还对高中的择校生录取制定了限人数、限分数和限钱数的“三限”政策,择校生一般不得超过当年招生数的30%。尽管各地在执行“三限”政策时标准不尽相同,但总体目标均为对择校收费进行规范。
四、政策建议
高中教育是衔接义务教育和高等教育的重要阶段。在我国高中属于非义务教育,以及存在双轨制收费的前提下,笔者拟提出如下建议:
(一)科学核算教育成本,合理制定收费标准
一要按学年科学计算生均教育成本,并严格区分基建性支出和事业性支出。学杂费的标准应按事业性支出来核算,而择校费的标准应按基建性支出来核算。在核算事业性支出时,参照高等教育学杂费占生均教育成本的比例不超过25%的标准,使高中学杂费标准不超过生均事业性支出的20%。在核算基建性支出时,要按学校发展的规模目标合理确定成本分摊周期,使择校费的收取与基建性贷款的还本付息相匹配,与高中教育资源的均衡相匹配。二要确保政府投入力度,科学确定投入比重。鉴于高中教育的“准公共产品”性质,笔者建议在高中教育的投入上,政府不仅不能“缺位”。且至少要负担教育成本的60%。三要根据属地化原则制定学杂费标准,考虑居民的承受能力,增幅不宜过快。
(二)治理整顿高中收费,杜绝学校乱收费
高中乱收费一方面是因为政府投入不足,另一方面也反映了收费政策的不透明与不公开。因此,政府要切实履行治理高中收费的职责。首先要规范择校生收费。从长远看,取消择校生是个趋势,但现实中财力不允许,工作重心不允许,只能靠治理整顿来规范;要杜绝“找关系、批条子”减免择校费,减轻学校的财政压力;要严格实施“三限”政策,使择校费的收取做到公开、透明,并逐步规范化,直至最终取消。其次要防止借义务教育免费为由,对高中教育实施高收费。如,一些地方在义务教育免费的同时,大幅提升高中学费标准。[12]高中教育与义务教育同属于基础教育,义务教育的投入责任在政府,而不是通过高中教育收费来转嫁责任。
(三)关注高中负债办学,引导学校理性借贷
高中负债办学,是一个比较普遍的现象。近年来,有些学校多则负债数亿元,少则也有几百万上千万元。据一位教育工作者测算,新建一所中等规模的学校,一般建设投资需1亿元左右,改造一所原有的高中,一般基本建设投资需4000万元左右。在中西部地区,政府不可能给学校一次性投入这么大的资金。学校要发展,惟一可行的途径就是负债办学。[13]高中所担负债务及其利息,都需要通过收取学杂费和择校费来偿还,这些教育成本都是由学生及其家庭来负担的。因此,负债办学要把握好“度”,学校管理者的经验是一所高中的负债额应在1000万元左右。科学确定学校发展规模是实现学校理性负债的基础。
(四)关怀高中贫困学生,完善贫困救助体制
对贫困学生“弱势补偿”,实行各种形式的救助,是保障教育公平的重要措施。与义务教育相比,高中的学杂费与生活费致使部分农村家庭出现“因学致贫”或“因学返贫”的现象。笔者建议,一要普遍建立学杂费减免制度,减轻贫困学生入学时的经济负担;二要从择校费中抽取一定比例用于贫困生救助,使贫困学生在入学后在学习和生活上有一定保障;三要切实保证社会公正,政府有责任建立高中贫困生助学金制度。
(五)创造条件吸引投资,加快民办高中发展
在高中教育需求旺盛以及政府不可能大幅提高对高中投入的背景下,创造条件吸引私人资本,加快民办高中发展,也不失为一条增加教育投入的途径。在当前高中教育发展处于“瓶颈”的局面下,加快民办高中发展一个重要目标就是扩大高中教育规模与教育资源,让更多学生能接受到高中教育。教育主管部门在积极引导民间资本进入高中教育领域时,也要规范民办高中的办学行为,鼓励其与公办学校公平竞争,促进高中教育的健康与可持续发展。
